天壇筆記

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中國縣治的慢性難題:如何馴服行政官僚?(上) ☆來源:文化縱橫

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郡縣治,天下安。縣域治理是中國幾千年來的關鍵性問題。當代中國不僅塑造了一套複雜高效的行政科層體系,還將黨委作用融入到地方治理之中。本文作者認為,科層官僚制是大型國家運轉必不可少的治理機制,但也存在僵化、封閉等弊端。然而從縣域這個角度考察,以“一體三元”為特點的黨政體制,不僅對政府予以政治、思想和組織領導,還貫通了各個行政科層。在改革開放的過程中,這種縣域“黨政體制”的優勢得到了充分發揮,黨委班子對重大經濟項目、重大民生工程、重大救援活動等進行規劃和指揮,開闢了一條補救科層制弊病的治理之道。文章僅代表作者觀點,特此編髮,供諸君思考。 


縣域是中國最基本的治理單元,縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。改革開放以來,縣域治理總體上是成功和有效的,它推動了縣域經濟社會面貌的重大改變。這些治理目標是在以下條件下達成的,一是時間比較短,要在三四十年的時間內實現經濟社會的跨越式發展和超常規治理;二是資源比較稀缺,中國大部分縣市缺乏人財物等方面權力,縣域治理須在低成本下運行;三是社會處在急劇變動之中,社會變動本身意味著不確定性和新問題叢生。這些條件對於任何單一治理目標的實現都不利,而中國縣域治理卻在較短時間內、較低成本下實現了整體的有效治理。 

中國縣域治理的經驗需要從政治學角度對基本的治理體制和機制予以總結和概括。既有對縣域治理的研究主要在市場機制和官員激勵兩個層面展開,少數從治理體制進行的分析也多未能跳出“壓力型體制”的框架。黨政體制是縣域治理中最重要的治理體制,它既是縣域治理得以展開的政治引擎,也是縣域治理的具體實踐機制。 

▍ 兩種方式:縣域治理中的科層體制與黨政體制 

由於歷史和現實的原因政府承擔了較多的公共事務,縣級政府部門是縣域治理最主要的主體。縣級部門是按照科層制的基本原則設立的,主要表現為不同部門皆有職位分層、權力分等、分科設層和專業分工,不同部門及科室有履行職能的法定職權及相關的人財物等配套。職能部門按照規章制度調動本部門資源履行其法定職責,而不管職責之外的事情。縣級職能部門具備科層制專業分工、法定主義、技術主義、去人性化、事本主義等優勢和特點,很好地履行了法定職責,完成了不同的專業事務,保持和推動了縣域經濟社會的正常運轉。可以說,縣域治理中大部分日常性分工明確的治理事務都由科層體制來完成。 

縣級職能部門也明顯地帶有科層體制的弱點和缺陷,使得它無法完成縣域治理中的某些重要事務。譬如,科層體制只在乎行使職權過程是否合法而對行政效果監控不嚴,更不會追求短時期治理效果的改善,對職權行使之後的社會變化不敏感。科層體制中不同部門的職能和利益相互獨立乃至相互競爭,難以形成跨部門協作,因而無法滿足複雜多變的治理事務對協同治理提出的功能需求,進而不能在協同治理中形成治理面貌的整體改善。一般來說在部門內部“事財責權利”相互匹配、成本收益相互對等,要實現多大的治理目標就投入多大量的資源。科層體制還有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小問題發展,而一旦小問題成了大問題它們又解決不了。同時許多縣級職能部門沒有延伸到鄉村地區,鄉村的相關事務無法通過科層體制予以解決。 

總之,科層體制不追求短期治理效果,也難以完成具有整體性、系統性的治理事務,而且科層體制的治理成本很高,因此在資源硬約束條件下,那些需要在短時間內完成而單一部門又不能完成的整體性治理事務就無法交由科層體制去完成。 

在縣域範圍內,較科層體制有更高權威的是黨政體制。黨政體制就是中國共產黨領導的政治體制,其核心要義是中國共產黨對政治體制的全面領導,包括對政府及其部門、人大、政協、公檢法、人民團體、企事業單位等進行全面領導。黨對政治體制的全面領導包括政治、思想和組織三個方面,政治領導就是通過制定路線、方針和政策,引領政治方向、確立奮鬥目標、堅持政治原則和駕馭政治局面的總稱;思想領導就是用科學的思想武裝人;組織領導就是發揮黨員和各級黨組織的作用,搞好乾部隊伍建設。三者是統一的,政治領導是根本,思想領導是靈魂,組織領導是保證。 

黨對縣域治理的領導主要有兩種實現方式,一是縣級黨委製定路線、方針、政策,職能部門黨組織將之貫徹到業務工作之中,其業務工作體現縣級黨委的意志;二是黨委製定政策,由同級人大開會通過成為政府及其職能部門要完成的法定行政事務。從本質上說,黨政體制是領導體製而非治理體制,它不具備專業化治理的職權、資源和工具。 

但是在縣域治理實踐中,黨政體制將科層體制無法完成的治理事務承擔了下來,它通過縣域內黨的組織體係將完成治理事務所需要的治理主體和治理資源動員起來,集中力量在短時期內予以完成。由於黨在政治體系中具有最高權威性,因此縣級黨委所承擔的治理任務就是政治任務,黨委通過黨的組織系統將政治任務分配給下級黨組織,後者無條件地接受並調動資源予以完成。不同的政治任務由不同的下級黨組織來承接。如果某項治理事務涉及多個職能部門,該治理事務就由縣級黨委分配給這些職能部門的黨組織,由這些部門黨組織相互配合共同完成。若某項治理事務需要所有職能部門和鄉鎮來完成,就向所有這些單位的黨組織下達任務。政治任務具有剛性、無條件性和有時限性的特徵,必須在規定時間內保質保量完成。黨政體制直接介入治理事務是其積極回應縣域治理需求的製度後果,因此縣域黨政體制既是領導體制,也是治理體制。 

如此,在縣域內就存在科層體制和黨政體制兩套主要治理體制。科層體制要完成的是部門專業性、日常性的治理事務,亦即常規性的行政事務。黨政體制承擔的是那些單個部門無法解決、需要在短時間內解決的整體性治理事務,因此必然是重要的、乃至嚴重的、涉及面廣影響力大的事務。黨政體制的權威性是稀缺資源,科層體制能解決的問題盡量由科層體制去解決,只有那些重要的治理事務才能上升為縣級黨委的政治任務。因此在縣域治理實踐中,科層體製完成了縣域治理中絕大部分事務,黨政體制承擔的是少數重要事務。 

▍ 一體三元:縣域治理黨政體制何以獨特? 

黨政體制的結構是指黨政體制推動治理事務完成所需要的組織架構和製度載體。它由一體三元所構成,一體是指黨委(組)制,三元分別是歸口管理制、臨時機構制和常委分管制,它們是黨委(組)制的三種特殊實現形式。 

(1)黨委(組)制是黨在國家機關、軍隊、人民團體和企事業單位內部普遍建立組織的製度,其根本職能是發揮黨的領導核心作用。縣域內的國家機構包括政府部門都設有黨組織,在鄉鎮村組、企事業單位則設立了黨委或總支(支部、黨小組),黨委(組)書記和委員一般兼任所在單位行政班子主要負責人和成員。黨委(組)有討論決定所在單位“三重一大”事項的權力。在治理中,縣級黨委將治理事務分配給下級單位黨委(組),再由該單位黨委(組)動員所在單位的黨員、行政資源或下屬黨組織完成任務。縣級黨委給下級單位黨委(組)下達的工作任務是政治任務,下級黨委(組)會感受到政治壓力,他們有責任和動力調動資源予以完成。基本結構是“縣級黨委—下級黨委(組)”,工作任務和政治壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—下單位黨委(組、支部、黨小組)—黨員”。 

(2)歸口管理制是指以黨的某個直屬工作部門為主導,整合由職能屬性相同的政府機構、企事業單位所構成的局部性的黨政統合體,通稱為“口”或“系統”。歸口管理是黨通過自己的工作部門加強和實現對某些重要職能事務及相關部門領導的一種方式,諸如政法事務及其相關部門、宣傳事務及其相關部門、統戰事務及相關部門、農業農村事務及相關部門等。在縣域治理中,縣級黨委將相關的治理事務通過這種領導體制傳輸到相關部門,由這些部門調動資源統一協調予以完成。歸口管理中黨的工作部門主要有三重任務,一是協調系統內各部門的工作;二是下達任務和監督任務完成;三是製定本系統內的政策規章。負責歸口管理的黨的工作部門主要負責人一般由縣委常委兼任,該工作部門又稱“常委部門”。歸口管理制的工作任務和政治壓力傳輸圖式是“縣級黨委—縣委常委—歸口工作部門—歸口部門黨組”。 

與歸口管理制類似的是臨時機構制。在縣域治理中,有些常規性或時限較長的重要事務涉及到多個部門,相關職能部門無法自行協調配合解決,因而需要縣委出面、由縣委主要領導牽頭組建臨時性的協調治理機構,它們一般以“領導小組”“委員會”為名號,委員會設有辦公室,辦公室設在相關的重要部門,該部門被稱為牽頭部門。這些臨時機構代表縣委具有製定相關規範、出台文件的權力。臨時機構制的工作任務和政治壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—縣委主要領導—臨時機構—相關部門黨組”。 

(3)常委分管制是指,縣委常委按照常委會成員分工來對相關工作及其負責部門進行管理的一種制度。不同常委分管不同的工作(領域)及相關部門,並對分管工作(領域)及其部門負主要領導責任,該常委被相關領域和部門稱為“分管領導”。分管領導與所分管的單位有直接的領導和被領導的工作關係,並在工作中與所分管單位領導建立較為密切的工作和私人關係。當縣委有重要的相關治理事務時,一般由相關分管常委承擔下來,再通過分管常委佈置給相關部門,並督促它們整合資源予以解決。如縣委希望某重點企業盡快落戶縣工業園區,需要“特事特辦”走相關程序,那麼該工作就由分管工商、稅收、國土、環保等部門的常委包乾。常委包乾某些重要事務,解決起來既有效率又有質量。常委分管制的工作和壓力的傳輸圖式是“縣級黨委—分管常委—分管部門黨組”。 

黨政體制通過“縣級黨委—下級黨委(組)”的基本結構,將治理任務佈置給下級黨組織,使下級黨組織承擔治理責任,下級黨組織再配置資源完成任務。相對於科層體制,黨政體制及其組織結構有四大特點: 

一是整體性,黨政體制不以專業分工為基礎設置組織結構,而是將自己的組織體系嵌入所有黨政機關和企事業單位,這樣就使其能夠統一調動和整合不同屬性的資源,使治理資源具有整體性和聚集效應。科層體制的資源是單一性和專業性的,無法應對整體性較強的治理事務。 

二是靈活性,黨政體制的基本結構是“縣級黨委—下級黨委(組)”,但它在實踐中會視具體治理事務而採取和變換不同的結構形態。科層體制的結構較為固定,對變動的治理事務反應遲鈍。 

三是配置性,黨政體制的權力結構不是法定和固定不變的,而是根據不同的治理事務調動和配置不同的治理資源和權力。科層體制的職能和職權則是法定和有邊界的。 

四是全能式,科層體制不能解決的問題最終都可能進入黨政體制中來,黨政體制就必須有全能式的行動能力和資源配置能力。科層體制則只能解決本領域內的專業問題。 

(待續) 


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