天壇筆記

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中國縣治的慢性難題:如何馴服行政官僚?(下) ☆來源:文化縱橫

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▍ 三個層次:黨政體制如何具體運行? 

黨政體制在治理實踐中形成的具有規律性的運行方式和軌跡就是運行機制。它主要包括三個層次,分別是設定中心工作確定目標、整合部門資源開展治理和實施督促檢查驗收評比。 

縣域治理事務很多而縣級黨委的權威性資源又稀缺,因而不是所有的治理事務都由黨政體制來推動。這就需要縣級黨委從諸多治理事務中遴選出重要的治理事務作為某段時間內全縣黨政部門的中心工作,而未被遴選的治理事務則仍由職能部門來完成。中心工作的議程設定是縣級黨委對治理事務的取捨過程,它既受到宏觀政治環境、社會問題的影響,也與縣級黨委政府主要領導的關注重點、執政理念和政治智慧密切相關。設定中心工作既是在黨政部門中實現黨的領導的重要方式,也是縣級黨政主要領導實現其個人領導意志的重要方式。中心工作一般由縣級主要領導主抓,進行高位推動。 

在縣域治理中,縣級主要領導也是稀缺資源,很難事事都抓,不同的中心工作由不同的領導來抓,這是對領導資源的組織分配。領導的級別和位置決定了他在縣域權力體系中所擁有的話語、權威與物質等資源的整合與調動能力。在中心工作的安排中,會充分利用領導在權力生態中的優勢,視不同中心工作的重要性程度而將它們交由不同領導主抓,從而將領導的地位優勢轉變為協調各個部門的組織能力。有些中心工作由縣委書記親自來抓,被稱作“一把手工程”。 

中心工作具有整體性和系統性,它不以部門的職能和權限為邊界,單一的職能部門做不了,需要調動不同部門的資源共同完成。因此中心工作設定之後,還要將中心工作分解為不同的指標體系,以目標責任制的方式分配給不同的黨政部門,調動和整合它們的資源來完成。這種中心工作落地的機制被稱為包乾制,它將中心工作的任務、責任和權利包乾給縣域黨政部門、臨時機構或領導個人,充分調動他們的責任心、主動性和創造性。在包乾制中縣級黨委是發包方,縣級黨政部門、臨時機構或領導個人是承包方,包乾任務就是作為政治任務的中心工作。縣級黨委將中心工作發包後,既較少給予承包方完成任務的配套條件,一般也不監控承包方完成任務的過程,只重視承包方完成任務的結果。這既給了承包方較大的自主權和剩餘索取權,也造成了基層治理中“責權利”不匹配問題。 

縣級黨委作為發包方在中心工作發包之後,對任務結果控制的方式包括對工作完成的進度和結果進行督導和考核。對於年度中心工作的結果控制,一般有季度、半年督導檢查,對檢查結果進行量化排名,排名結果影響年終驗收考核。年終的驗收考核結果要上全縣大會給予獎懲。對階段性中心工作的結果控制有進度督導和結果驗收的兩種方式,也有相應的獎懲措施,並與評優評先及調動晉升掛鉤。對領導包乾的中心工作,主要是以包乾領導接受縣委書記詢問和向縣委常委會匯報的形式來控制結果。由於中心工作的包乾需要承包方自行調動和配置資源完成,其結果就會因不同承包方的資源禀賦、主要領導的能力及重視程度等差異而有差別。包乾制對結果的控制與激勵機制會激發承包方之間的競爭。 

▍ 三種功能:黨政體制為什麼能發揮其他主體所沒有的作用? 

黨政體制在縣域治理中扮演著很重要的角色,發揮了其他治理主體所沒有的功能。 

(1)黨政體制彌補了科層體制的局限性。這些局限性包括: 

科層體制講究程序和按章辦事,限制了縣域治理在短期內出效果;科層體制固有的部門分割和部門競爭也使得縣域治理碎片化,無法形成整體面貌的改善;科層體制在財政上專款專用和事財權匹配的原則無法降低治理的成本,等等。 

除此之外縣級科層部門還存在職權不足、人員不足、激勵不足、回應性不足等困境,而使得它們無法滿足縣域治理的需求。黨政體制所具備的權威性使得它能夠調動和協調不同部門資源進行整體性治理,同時它講求特事特辦極大地提高治理效率,使治理面貌在短時期得以改觀。 

黨政體制對部門資源的調動首先是最大限度地調動了部門的人力資源尤其是領導幹部的人力資源,以人力資源的最大限度利用和消耗抵消了其他資源的不足,使得縣域治理能在較低成本下運行。黨政體制向黨政部門佈置的任務屬於政治任務,對於部門主要領導而言這是硬任務和強激勵。黨政體制對群眾需求和社會問題的回應性也較強。 

(2)黨政體制能夠應對複雜的基層事務。基層事務的複雜性體現在以下幾個方面: 

一是鄉村社會的不規整性。與城市相比,農村社會的程式化、模式化和標準化程度很低,缺少一成不變的正式程序和正式規則。一些重要問題的解決往往需要採取非正式的方式或隨機處理的彈性手段,而科層化、規則化的治理方式難以發揮作用。包乾制恰好能夠根據不同問題、不同對象調用不同資源、採取不同策略解決問題,能夠適應農村社會的不規整性。 

二是基層事務的整體性和綜合性。農村社會本身的整體性和相互關聯性,決定了農村治理事務和問題具有拓展性、延伸性和盤根錯節的特點,專業化、技術性的治理路線過於簡單粗暴難以切中要害。而黨政體制有綜合性、全局性的思維,有各種治理資源和政策工具,能夠對治理事務進行通盤考慮對症下藥。 

三是基層社會的變動性。基層社會正在快速變動,新事務新問題層出不窮,新的利益關係和矛盾體係不斷湧現,許多新興治理事務和問題無法找到對應的職能部門,便可由黨政體制兜底解決。社會變動帶來的不穩定性和不確定性不是追求確定性的科層體制所能承受的,具有靈活性和機動性的黨政體制對此卻可以從容應對。 

(3)黨政體制能夠履行黨的政治使命。中國共產黨是一個具有使命感和緊迫感的政黨。一方面其歷史使命體現為帶領中國人民實現中華民族偉大復興,另一方面它又有強烈的時不我待只爭朝夕的緊迫感。從縣域治理的角度來講,黨的使命感和緊迫感主要表現為:

一是在較短時期內實現對基層社會的現代化改造;

二是在較短時期內推動經濟社會的跨越式發展;

三是在較短時期內改善基層群眾的生活生產條件;

四是在較短時期內實現基層社會的超常規治理。 

這幾個方面都帶有全局性、系統性、整體性、協同性及時限性,皆非科層體制所能勝任和擔當。黨政體制以政治任務的形式佈置工作,能夠極大地激發黨政機關及其工作人員的積極性和主動性,從而創造性地開展工作,最大限度地調動一切可以調動的資源集中到中心工作上,在較短時期內一件接一件地把工作完成,推動經濟社會和治理面貌的整體改觀。 

(完結)

本文刊於《政治學研究》2018年第5期。原題為“縣域治理中的黨政體制:結構與功能” 。

 

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楊華/ 武漢大學社會學系

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