天壇筆記

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何苦幽怨:權責夾縫中的中國鄉鎮幹部 ☆來源:文化縱橫

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基層幹部在中國社會治理中扮演著重要的角色,但其生存和工作狀態卻存在種種問題,如基層幹部普遍面臨著諸如“晉升空間小”“工作條件差”“收入低”“幹群互信缺乏”以及“能力危機”等問題,基層幹部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情況,社會公眾對這個群體存在廣泛的誤讀和誤解,等等。本文作者通過參與式訪談和觀察法,展示了鄉鎮幹部生態的真實圖景,為我們理解這一群體提供了一個渠道。文章僅代表作者觀點,特此編髮,供諸君參考。


鄉鎮工作通常被形像地描述為“上面千條線、下面一根針”,以體現其綜合性、多樣性和復雜性的特點。具體而言,鄉鎮幹部所承擔的事務不僅包括自上而下的上級任務(計劃生育、綜合治理、招商引資、新農村建設等),而且包括一些突發性的事件如“非典”、禽流感、防洪、抗旱、抗雪災等,更包括與農民生產、生活相關的,但又細如毛牛、五花八門的瑣事。而這些瑣事在外人看來似乎無關緊要,但對於每一位訴求者而言卻是“大事”。況且,基層老百姓歷來就有訴求政府的合理性觀念,即“有問題、有困難、找政府”的政治文化,而在“百姓事、無小事”的國家意識形態宣傳中,基層政府也負有回應老百姓合理訴求的責任,負有把“小事”、把問題和矛盾解決在基層的責任。基層政府因此需要做到“小事不出村、大事不出鎮”。

正如一些學者所說,如果基層治理中的小事解決好,老百姓就能在日常生活中感受到黨和政府的關心和溫暖,否則,就會日趨積累起“怨氣”,一些“小事”就會拖成“大事”。所以,鄉鎮幹部在基層工作中的作用就類似於一根“針”,不僅要將上面的“千條線”穿起來,而且還要對鄉村社會的“小事”進行“擺平理順”。鄉鎮幹部也因此被稱為“多面手”、複合式人才。

既然鄉鎮幹部在基層治理中發揮著重要作用,那他們的生存和工作狀態如何?某雜誌曾經針對基層幹部群體做過調查,發現:基層幹部普遍面臨著諸如“晉升空間小”“工作條件差”“收入低”“幹群互信缺乏”以及“能力危機”等問題,基層幹部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情況,社會公眾對這個群體存在廣泛的誤讀和誤解。這份調查雖然比較客觀地反映了當前基層幹部的一些真實生態,但其採取問捲和統計的方式直接呈現出的結論,並沒有詳細和鮮活的材料來說明。與此不同,本文采取質性研究的參與式訪談和觀察法,來展示鄉鎮幹部生態的真實圖景。

▍ 收入情況

自實行陽光津貼制度以來,鄉鎮幹部的基本收入主要由兩大塊構成,一是基本工資收入,二是津貼收入(基層公務員的基本收入構成中雖然也有下鄉費、各種獎項收入等,但這塊收入比較少,也不是很固定)。表1根據中部某省D縣2014年財政局的工資和津貼標準,列出了鄉鎮幹部的基本收入結構,可以較真實地體現中部省份鄉鎮幹部的基本收入情況。從表中可以看出,正科級幹部一年基本收入約4.9萬;副科級約為4.5萬,科員約4.1萬,辦事員大概3.7萬,新參加工作人員是3.5萬左右。

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表1:2014年中部D縣鄉鎮幹部的收入構成

如果我們結合工齡、學歷等因素以及下鄉補貼,獎項收入等其他一些體制內正常收入,鄉鎮幹部的基本收入大致在4萬元至7萬元之間。也就是說,新參加工作的人員一年拿到手的收入約4萬元。但對比縣域的生活成本,比如現在縣城的房價普遍是在每平米4000~5000元之間,那麼鄉鎮幹部的收入確實偏低。如果對比普通的務工者收入,比如我們訪談的農民工(水電工、泥工),他們一年的收入至少也有4萬,多則6萬左右。所以,對比社會總體收入水平,鄉鎮幹部的收入還是偏低的。

▍ 在基層治理中所面臨的組織困境

處於國家科層組織體系末端的鄉鎮政府具有以下四個特點。

一是“超額任務”。一般而言,國家所有的目標任務最終都要在鄉鎮一級落地,但在許多情況下,目標任務經過上級政府的“層層發包”“層層加碼”之後,鄉鎮政府因此就要面臨比預期目標任務多得多的超額任務。

二是“最小權力”。國家權力經過上級政府“層層分解”之後,到了最底端的鄉鎮政府所剩無幾。比如鄉鎮政府沒有合法使用強制力的權力,因此就難以治理那些不合作的“釘子戶”。

三是“最少收益”。鄉鎮政府既沒有自主的財政權力,也沒有條件像上級政府那樣通過城鎮化建設獲取自主財力。在經濟欠發達地區的鄉鎮,財政資源就顯得尤為匱乏,幾乎只能依靠上級的轉移支付。而在“項目制”下,許多專項資金是由縣級職能部門負責發包和實施,鄉鎮只是配合和協調矛盾,幾乎沒有財政自主權。

四是“完全責任”。鄉鎮政府不僅要完成上級交辦的所有目標任務,還要對目標任務執行的質量負完全責任。如果鄉鎮政府的某項目標任務沒有完成,或者在執行過程中發生群體性衝突事件、越級上訪或人員傷亡等惡性事件,那麼上級政府將會採取“一票否決”的考核方式,對鄉鎮領導和幹部進行政治懲罰。

基於鄉鎮政府的以上四個特點,鄉鎮幹部因此處於“事多、權小、利少、責大”的組織和治理困境中,也就是鄉鎮幹部經常所說的“權責利不對稱”的問題。對於鄉鎮幹部而言,最大的困境在於:在權責利不匹配的情況下,鄉鎮幹部很難通過常規的方式來完成上級的任務或落實國家的政策。所以,無論是稅費時代的“徵收(稅費、公糧)、計劃生育”,還是後稅費時代的徵地,鄉鎮幹部在實現這些目標任務的過程中幾乎都運用了許多非常規甚至是非法的治理技術和強製手段,損害了乾群之間的關係。

▍ 工作困境

在我們訪談時,經常能聽到鄉鎮幹部總是抱怨說:現在的工作很難做,說什麼也沒有人聽,做什麼也沒人配合,鄉鎮政府一點權威也沒有。以下是D縣一位鄉鎮幹部的訴苦:

如果我們只要通過做思想工作、只要動下嘴皮子,老百姓就願意配合,就願意聽從,那誰都不想去動粗、去打架。比如清除違章搭建工作,我們天天去說,沒有用;如果強行清除,就容易發生衝突。衝突一發生,圍觀的民眾不僅不會支持我們,反而罵我們。總之,幾乎沒有人會指責老百姓違章搭建,而是指責我們。特別是,一旦被網絡媒體報導,那麼具體辦事的干部首先會成為公眾指責的對象,也很有可能因此掉了飯碗。你說,做這樣的工作,我們怎麼可能有積極性?我們只是完成上級交辦的任務,也是為了維護公共秩序,並不想得罪人,不想和老百姓過不去。

這位鄉鎮幹部的訴苦確實指出了當前鄉鎮政府所面臨的另一個困境,即執法主體與執法客體之間不對等的困境。從理論邏輯上講,我們都希望一個秩序井然、文明執法的環境,但在現實的邏輯裡,往往存在著執法者對權力的濫用或者執法對像對規則的漠視,結果導致暴力執法和基層公共治理的無序。但在公共輿論中,我們往往更關注執法者對權力的濫用行為,而很少討論執法對像對規則的漠視和對抗行為。事實上,在真實的秩序邏輯中,只有執法的主客體之間是平等和對等的關係,才可能有文明秩序的出現。目前,至少在基層社會中,許多民眾確實越來越強調個人權利和個人利益,但同時卻無視公共規則和公共秩序。

▍ 工作積極性來自哪裡

綜上所述,鄉鎮幹部不僅收入低、地位低,而且處於“事多、權小、利少、責大”的組織困境中。那麼,他們的積極性來自哪裡?我們在調查中發現,基層領導總是抱怨下屬工作不積極,人浮於事,說他們在推動工作時,主要依靠那些想進步的年輕人。以下是一位領導對乾部工作積極性的看法:

我感覺現在的領導要求下級做事主要靠個人感情、依靠那些有盼頭的年輕人。以前的公務員是拿工資、吃國家糧的,社會地位比較高,即使普通幹部也都有自豪感。現在不同,普通幹部沒有了自豪感和優越感,缺乏工作積極性,而且總是在抱怨。

這位領導幹部對普通幹部的評價不僅反映出基層普通幹部的工作狀態和心態,而且也折射出當前鄉鎮幹部工作的動力機制不足。鄉鎮幹部的工作動力:

一是來自政治獎勵,即乾部晉升,鄉鎮運作因此主要依靠“有盼頭的年輕人”。例如,我們調查發現,鄉鎮政府在推動中心工作時,一般會成立專門的工作小組,比如招商工作組、徵地拆遷工作組、城鎮建設工作組,而這些工作小組的成員一般是80、90後的年輕後備幹部。我們在K縣調查時發現,該縣在2015年8月份的干部提拔中,將4個年輕的副鎮長直接提拔為鄉鎮黨委副書記,而這4個乾部均是徵地拆遷工作小組的副組長,因為表現好而獲得“越位”提拔,(跨越了黨委委員、常務副鎮長的職位)。

二是主要依靠上下級之間的個人感情。正如這位領導所說,普通幹部無論是與領導幹部相比,還是與一般打工者相比,都找不到形成自我認同和自我滿足的參照標準,在與這些人群的對比中,反而成為一個消極群體。所以,一旦沒有晉昇機會,領導只能依靠個人的私人感情(多關心、多體貼、說好話、幫助解決個人家庭或生活上的困難等),來調動這些幹部的工作積極性。

正如開篇所說,鄉鎮幹部是基層治理的主體,是鄉鎮政府運行的主要動力,在國家治理和基層社會治理中扮演著重要角色,發揮著基礎性作用。因此,如何針對鄉鎮幹部的生存狀態、工作環境和工作積極性等問題,提出有建設的舉措就顯得很有意義,也很有必要。比如目前基層公務員的改革方案,會在一定程度上增加鄉鎮幹部的收入,促進積極性的發揮。

但是,本文認為,首先最為關鍵的舉措應該是上級政府和公眾要給予鄉鎮幹部更多的信任和理解,以重塑鄉鎮政府的權威和公信力,改善鄉鎮幹部的公共形象。

其次要幫助鄉鎮幹部走出“權小、利少、事多、責大”的組織困境,使鄉鎮幹部既有能力應對自上而下的目標任務,又有積極性回應民眾自下而上的各類“小事”。事實上,在“權小、利少、事多、責大”的組織困境中,鄉鎮幹部只能圍繞上級的中心工作,完成上級的硬指標,幾乎不關注鄉村社會的“小事”,鄉鎮幹部離基層老百姓越來越遠。

最後,鄉鎮政府不能僅僅建設成為規範化、標準化的科層組織,還應該與鄉村社會和鄉村工作的特點相適應。因為科層組織具有專業化、部門化的特點,而鄉村社會和鄉村治理問題具有綜合性、複雜性和瑣碎性的特點,農民的許多訴求往往不是某個專業部門能對接得了,而是需要依靠鄉鎮“多面手”的功能。

此外,科層組織有繁文縟節、刻板僵化、相互推諉、自保自利、效率低下的毛病,這難以適應變遷中的鄉村社會,更不能有效地回應基層老百姓的瑣事。


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