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驚險一躍:中國通往市場經濟之路(下) ☆來源:靜嘉讀書

♦ 本篇文章轉載自 公眾號   經濟觀察報書評 , 作者 劉玉海、李佩珊。若有侵害著作權,請速告知,我們將盡速移除 ♦

 

2019/9/24  

鄧小平分權延續了毛澤東時代以來的分權邏輯 

▌ 經濟觀察報:從您剛才那種中央和地方分權的邏輯來看,改革開放之後,這個路徑是否還在延續?  

▌ 蕭冬連:鄧小平的分權,實際上是延續了毛澤東時代以來的分權邏輯,不過是走得更遠。從1980年開始,財政上就開始施行中央和各個省市的“分灶吃飯”;到九十年代的分稅制,分得更徹底。有人將這種分權概括為行政性分權,認為這種分權制不利於經濟上分權。其實,這兩者不能夠截然分開,如果所有的權力都還集中在中央,市場化很難進行下去。

像我們這樣一個大國,中央和地方的關係、各層級的行政關係,始終是政治經濟體制中一個重要的問題。1956年,毛澤東為什麼要下放權力?他曾經也研究過,至少從他的講話中可以看出,他對美國的聯邦制還挺感興趣。他說,美國發展那麼快肯定有它的道理;美國的州政府有很大的權力,甚至它的法律可以跟聯邦法律打架,他們可以獨立發展,我們一個省也有那麼大,我們也應該有分權。 

分稅制是行政分權很重要的一個方面。當然,分稅制後來產生了新的問題。所有的改革都是有階段性的,改革措施的出臺都是針對當時的情況,實施一段時間後,又會出現新的問題。分稅制就是這樣。過去,國稅、地稅分開,現在又合起來了。 

我看你提綱裡有一個問題是,改革開放中地方政府的作用。地方政府的作用,是我比較強調的一個問題。 

地方政府在改革開放中的作用是分階段的,在有市場和沒市場的不同階段、市場不充分的階段和市場相對成熟的階段,作用肯定是不一樣的。不能一概而論、純粹從理論上分析,地方政府到底應該管什麼、不管什麼,它有一個歷史階段性過程。 

在改革開放初期,全國的資源都在各級政府手裡,既沒有市場體系,也沒有市場主體——要說市場主體,就是地方政府。這時候,政府的放權和市場發育,是一個問題的兩面:沒有政府放權,市場不可能發育起來。但也不是說,只要政府放權市場就能自然而然發育起來。在初期,政府有一個組織市場和培育市場主體的作用。 

在八十年代,很大一類市場主體是鄉鎮企業,但沒有地方政府的扶持,鄉鎮企業也起不來。我看到的情況是,政府層級越低,對發展鄉鎮企業越積極,因為與政府切身利益相聯繫。浙江比較典型。我看過一個材料,八十年代,浙江省一級政府發的文件,都是有關國有企業改革的,幾乎沒有涉及到個體經濟和鄉鎮企業、社隊企業;市一級、縣一級政府發過一些扶持個體經濟的檔。不管怎麼樣,在初期,地方政府對於培育、扶持市場主體中起了很多作用,許多低層級政府本身變成了有限責任公司。當然,地方政府跟市場聯繫的太緊也帶來一些問題,如政府職能錯位、腐敗尋租等等。但這不能否定改革開放初期地方政府在市場改革中的作用。 

地方政府和官員的改革積極性,有三個政策背景:一是考核指標變了——過去是看政治運動中的表現,現在是看本地經濟發展的績效,促使他想盡辦法招商引資、發展當地經濟;二是財政分權——財政分權以後,自己吃自己鍋裡的飯,必須把經濟蛋糕作大;三是漸進式改革——中央放手讓地方去試驗,各地方就有改革的試驗權,包括創制權,很多改革都是擦邊球、走偏鋒,在“變通”中突破的;完全中規中矩,這個地方很難發展起來。 

總結起來就是:地方政府的作用不可否定,它帶來的弊端也不能忽視;而且,地方政府在市場化不同階段有不同的地位、作用,不能一概而論。比如,現在市場發育的相當充分,政府應該在很多領域退出來,不能政府始終處在前面,什麼都管起來,各種各樣的審批權力,限制市場發展,對企業過多的干預。 

八十年代還不具備整體推進改革的條件

▌ 經濟觀察報:八十年代地方分散改革探索的成功經驗,後來被總結提升,再向全國推廣,形成一個共振效應;但2012年前後,輿論討論比較多的是,地方政府的探索、改革勁頭不如以往,各地分散的探索缺乏經驗總結和推廣。您怎麼看? 

▌ 蕭冬連:中國改革在1980年代開始的時候,走的是局部實驗、雙軌過渡的軌道。為什麼要局部實驗?它既是一個富有智慧的改革策略,又是當時情況下唯一可能採取的辦法。因為大家都說要改革,但誰都不知道怎麼改。誰能拿出一個方案?包括當時的鄧小平,他能拿出一個改革路線圖嗎?他不願意拿,也拿不出來。那怎麼辦?就只能通過局部實驗,才能既推進改革又控制住改革所帶來的不確定性。摸著石頭過河,走一步看一步,是當時唯一可能的選擇。 

按照決策理論,改革本身是無前例可循的。中國這樣大體量的經濟體要推行改革,在國際上也沒有先例可循。所有的改革決策都是非常規決策,而解決非常規決策的風險和不確定性,唯一可行的辦法就是通過局部實驗。這也是中國共產黨一個傳統的領導經驗:通過局部實驗總結經驗,然後推廣。 

從1980年開始,中國進行了很多局部實驗,也請了很多外國專家來提供諮詢。一些東歐的經濟學家認為,局部實驗太多而沒有宏觀整體上的考慮、設想,會帶來很多矛盾,所以局部實驗還是應該有一個宏觀的整體設想、有配套的改革方案。這一直是有人提的問題。 

1984年已經決定中國發展商品經濟,就是重視市場。1985年,“巴山輪會議”提出社會主義經濟幾種模式。到1985年基本上明確,改革應該有三個層次:政府機構與職能改革,市場體系改革,企業改革。到1986年,就出了一個“價、稅、財聯動”方案,成立改革辦,組織了很多人研究方案,然而到11月份,“價、稅、財改革”就擱置起來了。 

八十年代有一個所謂整體改革派,但是當時他們所理解的整體改革還是要分階段、分步驟推進的,並不是後來俄羅斯搞的那個“休克療法”、一攬子解決的辦法。 

1982年成立國家體制改革委員會,職能就是改革方案的整體設計和指導各地的改革實驗,據說在八十年代出了14個方案,但都沒提上決策議程;真正接近於實施的就是1986年的價、稅、財改革方案,但這個方案也被擱置了;1988年價格闖關也失敗了。1980年代以體改委為標誌的頂層設計的整體改革方案沒有推進,是什麼原因?是條件不具備?還是決策優柔寡斷?我認為,八十年代還不具備整體推進改革的條件。 

首先是改革目標、模式還不確定。1984年確定有計劃的商品經濟,這跟市場經濟還是有區別的。目標不明確,在高層就很難形成共識。1985年之後,更主要的不確定性是,通過什麼途徑達到彼岸——當時最頭疼的是這個問題。這裡面確實有很多的風險,比如價格改革就有很大的風險,企業改革也是。當時的國務院總理是經濟改革操盤手,他還是中央財經領導小組組長、國家體改委主任,經濟體制改革都通過他。1985年是從農村改革轉到城市改革全面改革的第一年,他提出8個字的口號:“慎重初戰,務求必勝”。他當時就說:“改革如履薄冰,一腳踏空就會栽到河裡。我們就是這個水準,就是吃這麼幾碗乾飯。事先要把下一步棋都想清楚,現在沒有這個本事,但邁出一步要留有餘地,不要邁出一步收不回來。” 

▌ 經濟觀察報:換言之,即便再強勢的領導人,“頂層設計”在當時可能也不會實施,或者實施不下去? 

▌ 蕭冬連:強勢的領導人,怎麼叫強勢?鄧小平還不強勢嗎?但是鄧小平的智慧就在這兒:他對經濟改革只提一個總要求,不是管得很細,具體怎麼改,你們去實驗、去摸索,大膽的試、大膽的闖;成功了,總結經驗,不成功,可以改進。假如他自己跑在前面、提出具體的改革方案,那就沒有退路了。在這個問題上,我認為鄧小平也是吸取了毛澤東的教訓。1958年毛澤東從二線跑到第一線直接指揮“大躍進”,結果沒有了轉圜的餘地。當然,也不是說鄧小平沒有方向,但他對市場化改革也是逐步清晰的。有人說,鄧小平1979年就提出建立市場經濟,但是1979年人們理解的市場經濟和市場調節是一回事。  

九十年代結構性改革最核心的是產權改革 

▌ 經濟觀察報:如果80年代不具備那個條件,是否就意味著之後也不能再考慮頂層設計、整體方案?  

▌ 蕭冬連:我的判斷是,九十年代整體改革的色彩比八十年代要強,因為目標已經很清晰了:社會主義市場經濟。比較典型的整體改革方案有兩個:一個是1993年《關於建立社會主義市場經濟體制的改革決定》;另一個是2013年十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》。 

九十年代後分稅制改革、國有企業和鄉鎮企業產權改革、價格並軌、銀行體系改革、證券市場……真正結構性的改革,是在九十年代以後。當然,八十年代也有結構性改革,但是外在的結構、在主體之外成長一塊體制外經濟;而九十年代是從“體制外先行”轉到體制內改革,由此帶來了整個社會結構的變化,包括所謂企業家群體、富裕群體的興起。 

隨著認識的深化和改革的實際推進,整體配套改革的條件逐步成熟。改革不能始終是零打碎敲、不能局部實驗一直到現在,有些東西可以局部實驗,有些很難局部實驗。比如分稅制就很難局部實驗,要改就全國都改,不可能某個省適用分稅制,某個省不適用。但有了頂層設計,是不是就能夠落實到基層?還有很多問題。 

即便有頂層設計,也仍然應該允許有地方實驗的空間。因為,首先頂層設計不是拍腦袋,而是在總結各地經驗以後才形成的,如果沒有各地的實驗經驗,頂層設計就是無源之水、無本之木;第二,頂層設計真正要落實到各地實踐,還必須結合本地實際,地方仍然要有一個很大的改革實驗空間;第三,光有從上到下的積極性,沒有從下到上的積極性,改革很難推進。 

八十年代改革之所以能推進,是因為改革有來自地方政府的、企業的、民間的積極性,因為改革是激勵相容的。所謂激勵相容,是指投身改革的主體和他自身的利益是一致的,他才能夠積極地投入到改革。比如農村包產到戶,肯定是對農民有利,他才會積極性高;比如擴大企業自主權,對企業有利,廠長、經理、職工都有利益;比如搞沿海開放城市、經濟開發區,地方政府積極性很高,不僅有積極性,而且有競爭,各個省市、各個城市都希望成為開放前沿。1984年搞開放城市,開始只考慮8個,後來搞了14個,就是因為各個省市都爭。因為開放地區是有優惠政策的,首先是稅收,引進三資企業,一般地區33%的所得稅;可在深圳所得稅率是15%,還有各種自主權。所以,開放也好,改革也好,必須有來自地方、來自下面的積極性,才能真正推動;光有上面的積極性,應付你,很難落到實處。 

▌ 經濟觀察報:如果說八十年代的改革是增量改革、邊緣改革、體制外改革,那麼九十年代的改革是怎麼解決核心體制問題的?  

▌ 蕭冬連:八十年代改革,國有企業也不是沒動,但沒有大的突破,始終在放權讓利這種模式裡打轉。兩權分離——所有權和經營權分離,使企業有獨立的經濟利益、有經營自主權,成為相獨立的實體,一直是這個思路。然而,這遇到什麼問題呢?一是放權讓利到最後國家沒利可讓了,可是企業也沒有真正搞活,到九十年代初期,因為市場變化,就出現大量企業的虧損、“三角債”,這時就提出轉變經營機制,不僅僅是放權讓利了。二是帶來企業的短期行為。放權讓利給企業以後,企業跟主管部門、跟政府處在討價還價的局面,企業盡可能在政府拿到好處,政府對企業的承包基數降得越低,企業的利潤空間就越大。本來,企業留利分三部分:發展基金、福利基金、獎勵基金,但到1985年開始發現,盈利的企業有錢發獎金,不盈利的企業也要發獎金。因為相互攀比,人家發了,我不發不行,他就把發展基金用來發了獎金,再向銀行貸款搞經營,實際上是用銀行的錢來發獎金。 

當時就發現一個問題:企業廠長、經理和工人的利益是一致的,國有企業誰來代表國家的利益?這個問題沒解決,所謂自負盈虧,實際就是只負贏,不負虧,虧了還是政府來兜底。1986年底、1987年搞全面承包制以後,就考慮一個問題:企業承包制是職工全員承包,還是承包給廠長、經理?如果全員承包,最後誰來負責?賺了錢大家都有,虧損了誰來負責?實際上承包給廠長、經理,他是法人代表,由他來負責。但是廠長、經理也沒多少錢,真正虧損了,他也負擔不起。這裡面還有個問題:誰來監督廠長、經理?企業內部沒有監督機制,主管部門也無法監督他,因為資訊不對稱,這就出現“內部人控制的問題”。九十年代下半期,國有企業大面積虧損,我懷疑有企業經營層面內部人控制的問題。因為這種情況很難摸到,只有個別的個案露出尖尖角,經濟學家一般也不把它作為研究物件。 

八十年代出現這些問題,最後考慮的結果是,必須要動產權。所以,九十年代提出一個口號,“抓大放小”——國有企業面鋪得太寬了,大量的虧損企業,國家管不了那麼多,所以把大量的中小企業“放”了,就是民營化了。九十年代民營企業發展,很大一塊是“抓大放小”轉化過來的。所以,九十年代結構性改革最核心的是產權改革,抓大放小,大部分的中小國有企業都放掉了,省一級還保留了一些,地級可能還有一些,縣一級國有企業基本上放光了。與這個相聯繫的,就是企業破產倒閉、下崗分流,然後社會保障體系的形成。 

還有證券市場的建立、價格並軌等等。這些實質性的改革,應該說是在九十年代以後,一直延續到本世紀初。銀行體系的改革,引進戰略投資者,這是2000年以後的事。這裡面有個很大的推動因素,就是加入WTO。按照WTO的要求,5年之內過渡期從中央到地方政府,清理了幾千項法律法規,向國際規則靠攏。  

90年代初經濟結構的演進已臨近市場化的門檻    

▌ 經濟觀察報:十八大之前,輿論批評較多的是,2003年政府換屆之後,改革、尤其是國企改革基本上就停滯了,你同意嗎?    

▌ 蕭冬連:“國進民退”的批評,2003年以後一直就有。從總的比例看,民營企業的比例是往上走的;但感覺又不一樣,是國進民退,這要做具體的分析。我估計,可能是政府進、市場退。政府管得越來越多,而不是說國有企業擴張多厲害。現在提國有企業做大做強,是沒錯的;關鍵是政府對市場干預要減少。現在施行負面清單制,只要政府不限制的,市場就可以去做。從這方面說,包括政府職能的轉變,還有很多改革空間。 

從本質上講,我贊同這個看法:自由選擇權放給民間以後,民間本身就有一個發展機制和動力。為什麼科斯講中國的市場經濟是“邊緣革命”、是“人類行為的意外結果”。市場經濟確實有它的自發力量,參與市場的主體為了自己的利益最大化,會最大化的去擴大市場。這個力量無孔不入、無遠弗屆。市場機制一旦引入,會有一種自我擴張的能力,這就是市場自發的力量。    

▌ 經濟觀察報:我印象特別深的一點是你形容1992年鄧小平南方講話,相當於臨門一腳,最終確定了中國的市場經濟體制;但您特別強調,是因為八十年代的改革使市場的因素、份額不斷擴大,這個基礎使市場化的趨勢沒法逆轉。換言之,如果當時沒有鄧小平南方講話,無非是再徘徊、推遲幾年,但市場經濟這個趨勢是逆轉不了的? 

▌ 蕭冬連:很難逆轉。因為不可能逆勢而為,只能順勢而為——官方的說法叫與時俱進。勢沒到,想做也做不成;“勢”到了以後,不想做,形勢也逼著你去做。 

我不否定鄧小平的作用,如果沒有1992年鄧小平的南方談話,肯定有一個很長的迷茫期。但從社會經濟運行來講,市場化的趨勢可以延緩,但很難逆轉。假設鄧小平南方談話在1978年講了,行嗎?如果在1984年講了,行嗎?都不行。只有在1992年這個時候講,才可能被大家所接受。如果在1978年,誰提出搞市場經濟、發展私人經濟,在黨內肯定通不過,馬上會被大家批判為資產階級私有化。 

形勢是一步一步變的。1983年還批有計劃的商品經濟,到1984年的改革決定就確認了“有計劃的商品經濟”。很稀奇啊,才過了一兩年時間,怎麼就通過了?這裡最核心的問題就是實踐,特別是農村改革見效以後,改革的信譽提高了,大家都相信改革會帶來好處。再者,農村改革出現了一些新的積極現象,比如重點戶、專業戶,專門從事商品經濟,出現了很多專業市場、鄉鎮企業發展。所有這些,都要求進一步放寬政策,進一步打開市場,首先是打通城鄉市場。這個力量是很大的,大家也看得清楚。當然,也不排除許多經濟學家們不斷地推動,當事者策略性試探,最後高層達成共識。但是,如果沒有80年代前期的改革初步呈現成果,1984年不可能有這個理論上的突破。所以,理論的突破、政策的突破和實踐的突破,是相互推動的。當然,理論上一旦突破了以後,又會形成巨大的思想力量。如果沒有1984年這個決定,1985年以後的改革也很難推得動。 

1992年的時候,儘管意識形態爭論很大,也有經濟學家提出質疑的,但是少數;經濟職能部門和地方政府可能更少。企業、地方政府、職能部門都在等待下一步怎麼走,他們遇到很多問題,必須尋求突破,不突破,走不下去。所以,有一個內在的力量在推動。當然,因為有鄧小平的南方講話,一下子就透明了。 

繼續推進改革開放是我們唯一可能的選擇 

▌ 經濟觀察報:改革開放之初的外部環境——美歐日從聯手遏制中國到聯合中國對抗蘇聯、支持中國現代化,是改革開放成功的重要因素之一,當前的外部環境讓很多人擔心,這樣的外部環境是否正漸行漸遠? 

▌ 蕭冬連:你的問題是對的。中國改革開放是天時地利人和,有個歷史的契機——按過去的流行語,叫戰略機遇期。戰略機遇期,既是客觀存在,也有主觀謀劃的因素。1978年,有利因素是兩個:冷戰(美蘇對峙)和經濟全球化。美蘇對峙,改革開放初期,鄧小平沒有放棄而是延續了毛澤東“一條線、一大片”(“一條線”就是聯合美日歐對抗蘇聯,“一大片”就是發展中國家)的戰略構想。這個戰略很難真正實行,但把中國和美國拉近了。實際上,八十年代的對外開放,就是向美日歐這些發達國家開放。因為鄧小平很清楚,我們的資金、技術、管理經驗等等,都只能來自於這些國家、地方。另一個特殊的外部環境是,中國有香港、有幾千萬華僑華人。這是我們改革開放之初一個特殊的條件,起到探路、示範的作用。一直到1992年以前,進來投資的港澳臺和華僑華人資本占百分之七十以上。華僑華人有桑梓情結、尋根情結,“三來一補”都是他們搞起來的。到九十年代以後,美歐跨國公司才陸陸續續進來,大規模進來是2001年加入WTO以後,世界500強大舉進入。

當然,八十年代改革開放的機遇期,某種程度上也需要謀劃:鄧小平八十年代對外關係調整,始終圍繞為中國建設現代化創造一個有利的、和平的外部環境這個主題。八十年代末、九十年代初西方聯合制裁中國時,鄧小平採取“韜光養晦”的戰略,是很有智慧的。當然,這也有外部因素——海灣戰爭,美國要尋求中國的支援、至少是希望中國投棄權票。九十年代,美蘇冷戰背景下戰略合作的基礎似乎沒了,但強大的後勁是經貿關係,成為中美關係的“壓艙石”。 

現在對外部環境的講法,是“百年未有的大變局”。應對這種變局,對中國來講,絕對不能後退——退到過去那種把中國封閉起來,或者退到計劃經濟的軌道上去,那等於自殺。前幾年,我們對外貿易依存度達到50%以上,石油對外依存度在60%以上。所以,很難想像會把國門重新封閉起來,只能更加開放。我認為,現在繼續推進改革開放是我們唯一可能的選擇,沒有別的選擇。

 

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