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對華強硬 獨孤一手 拜登的棋 ☆作者:Gavin Bade

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2023/1/7

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《文化縱橫》2022年12月新刊發行

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✪ Gavin Bade |美國POLITICO網站 ✪ 慧諾(譯)|文化縱橫新媒體

翻天覆地: 拜登只用一步, 就辦成了特朗普沒辦成的對華大事

【導讀】近期,美國政界之爭再次吸引全球目光。相比近年來國會的混亂情況,美國行政部門雖遭遇各種爭議和阻撓,但也相對更有延續性地推動了諸多政策。尤其是在中美關係方面,拜登政府保留特朗普時期的對抗性政策,而且還不斷擴大對中國科技和經貿領域的限制。隨著拜登政府本屆任期過半,實有必要對其政策進行階段性的梳理和剖析,以釐清事態變化的關鍵線索。

我們注意到,近期美國政治新聞網POLITICO推出深度文章,在訪談近兩屆美國商貿和國家安全等有關部門的大量高級官員和國會議員的基礎上,該文指出:拜登政府一舉顛覆數十年來的對華經貿政策,堪稱翻天覆地的巨變;其已完成對中國發展的評估,明確將中國的自主創新視為美國國家安全威脅,正成體系地開展對華科技遏制行動。具體而言,表現為“三步走”戰略:

第一步,發起若干新的戰略平台,重新和全球盟友建立聯繫;第二步,推動所謂“提升議程” ,通過芯片法案、通脹法案等新產業政策扶持美企,並在計算、生命科技和清潔能源三大未來戰略產業上,限制中美經貿往來;第三步,推動所謂“保衛議程” ,對中國的三大戰略產業精準打壓。作者認為,目前拜登政府已經完成前兩步,並將在剩餘任期內推動第三步的議程。

作者指出,目前美國政府各部門已基本達成共識,其政策的核心關切,已從製造點狀經貿衝突,變成“脫鉤的程度究竟如何”。不過,拜登政府“有選擇的脫鉤”也受到反华鹰派和自由貿易派的批判:前者認為“脫鉤不徹底就是徹底不脫鉤”;後者則認為產業政策並不能提升美企的競爭力,而且美國難在“打壓中國科技”和“維持兩國經貿關係”之間取得平衡。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯“美國之變的想像與真實”系列之一,編譯自政治新聞網站POLITICO報導(2022年12月26日),原題為A sea change: Biden reverses decades of Chinese trade policy。由於美方機構立場、議題設置等原因,這些內容可能也僅僅反映局部特徵,僅代表作者觀點,供讀者參考辨析。


翻天覆地的變化:拜登政府顛覆幾十年來的對華貿易政策

導言

在中美數十年通過貿易實現接觸的努力後,合作的時代正在戛然而止。白宮和國會,正在悄悄地重塑美國與世界第二大經濟體的經濟關係。如今,拜登政府限制中國科技發展的一系列戰略行動,顛覆了幾十年來的聯邦政策,這也是美國為遏制中國經濟和軍事崛起所採取過的最積極行動。

從2022年秋天開始,持續到2023年,針對中國高科技行業的新聯邦政策、行政命令和待定立法,將達到三屆政府以來辯論高潮。總的來說,這意味著此前特朗普政府發起的對華關稅和貿易爭端的升級,而拜登政府對中國科技領域展開的打擊行動,更能抑制中國經濟發展,並最終實現“經濟脫鉤”。

特朗普政府時期的總統國際經濟事務副助理和國家經濟委員會副主任克萊特·威廉姆斯(Clete Willems)指出,“(拜登)政府將中國的自主創新視為實質上國家安全威脅......相比我們當時的情況,這就是一種質變”。如今,拜登政府正在2022年秋冬以一系列行政行動的形式推出所謂“保衛議程”(Protect Agenda)的戰略。

2022年10月,美國商務部發布新規則,旨在切斷中國公司製造先進計算機芯片的供應鏈。不久之後,他們將發布一項行政命令以獲得新的聯邦權力,進而監管美國的對華投資,也將進一步限制TikTok等中國應用程序的涉美數據收集。與此同時,國會也有相應的涉華立法議程正在進行,旨在2023-2024年將其通過。在這些舉措提出前,拜登政府已經推動所謂“提升議程”(Promote Agenda):旨在利用政府來促進美國競爭力。其最有代表性的成果就是“芯片法案” (CHIPS and Science Act of 2022)和“通脹法案” (Inflation Reduction Act),能夠為美國製造業提供數千億美元補貼,並重塑中美產業關係。

總的來說,所謂“保衛”和“提升”議程,反映了美國政府對中國技術進步乃至經濟發展的根本反思。過去,美國政策制定者止步於管理中國的科技進步,滿足於維持其與美國的幾個代差;如今,美國官員尋求的是,讓中國的發展接近於停滯,尤其是在芯片和計算等領域。

美國國家安全顧問傑克·沙利文(Jake Sullivan)領導並製定了大部分“保衛議程”的內容,並在9月的一場演講中預告接下來的一系列行動。“我們今天所處的戰略環境已經發生變化”,沙利文指出,“鑑於某些技術的基礎性,如先進算法和芯片,美國必須盡可能保持絕對的領先優勢(而非“基於技術代差的相對領先”)。與此同時,白宮在努力避免外界將其與“經濟脫鉤”聯想起來,正如2022年11月底美國商務部長吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)在介紹新科技政策時不斷強調:“保衛議程”只希望限制中國的科技發展。

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(本文發表截圖)

然而,這種所謂“中間路線”正同時受到涉华鹰派和自由貿易者的攻擊。對於鷹派而言,他們認為限制中國軍事和科技發展的唯一方法是降低兩國貿易,特朗普政府的貿易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)甚至表示,必須開啟“戰略脫鉤”的進程。對於自由貿易者而言,在掌握幾十年的中美貿易政策制定主導權後,他們已在事實上處於旁觀者地位。前眾議員斯蒂芬妮·墨菲(Stephanie Murphy)指出,目前已經進入第二個“麥卡錫主義”時代:兩黨都不能被視為對華軟弱,只能逐漸滑向“新冷戰”的立場。

雖然拜登政府在言辭上拒絕了“脫鉤論”,但“保衛議程”已經蔓延到了中美經濟關係的核心部門。沙利文強調,美國絕對不會讓中國主導生命科技和清潔能源這兩個行業,這兩個行業正在高速發展並且潛力巨大。一位匿名的白宮政策制定者表示,所有的行動將被精心設計,美國將卡住所有關鍵節點,以限制中國在高精尖領域的發展,但不會影響民用貿易往來。“操作上可能會類似特朗普政府對華為的舉措,主要對像是中國的科技大公司”。

資本主義“和平論”

無論如何,遏制中國科技公司的新舉措也反映出,美國幾十年來對技術發展的樂觀立場已經轉變。此前,這種樂觀立場決定了美國的政策。

自冷戰結束以來,美國在很大程度上認為了“發展本身就是好的”。工業化國家通過對發展中國家進行投資,推動其產業發展,建立中產階級群體,最終推動所謂“民主改革”並實現和平。與此同時,一些涉及國家安全的技術和產業,如半導體等,也可以轉移到其他國家。這就所謂“比較優勢”和“資本主義和平論”。

然而,美國認為這個理論對中國失效了。在奧巴馬政府第二任期內(譯者註:2013年1月-2017年1月),美國國家安全的官員提出了所謂中國“經濟武器化”的擔憂。2022年春天,此前擔任過美國國家安全委員會中國事務主任的馬修·特平(Matthew Turpin)表示,“'以貿易促和平'的共識直到2014或2015年開始減弱,此後,美國政府對華的思考方式發生了根本性變化”。

美國國家安全官員認為,中國正在製定一系列的戰略,以主導未來的關鍵產業,如稀土、半導體和太陽能。而中國甚至都沒有完全隱藏其計劃,例如,在“中國製造2025”戰略中,將對10個關鍵工業部門進行了大規模國家補貼,旨在使中國企業在全球範圍內佔據主導地位,並使國內經濟更加自力更生。此外,中國也在積極為其他發展中國家提供援助和貸款。這些都讓美國國家安全委員提高了警惕。

戰略變化的第一個公開證據是在奧巴馬政府末期,彼時的商務部長佩妮·普里茨克(Penny Pritzker)在2016年大選前發表演講稱“美國不能放棄對半導體的領導地位”。此前,美國的國家安全部門已經對中國進行了深刻的重新評估,並在2017年1月通過一份題為“確保美國在半導體領域長期領導地位”的報告中得以具體化。2019-2021年曾擔任美國國家安全委員會中國事務主任麗薩·托賓(Liza Tobin)也表示:“美國開始'醒悟' ——中國已經超越模仿,正在創新,並實現自己的發展抱負”。

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美官僚體系內鬥的演變

起初,美國國家安全部門對中國與日俱增的關切,受到其他部門的一些反對意見。在很大程度上,商務部、財政部甚至國務院的官員更傾向自由貿易模式,其渴望世界上兩個最大的經濟體進一步融合,特別是在新興技術領域進行合作。2018-2021年曾擔任商務部負責工業和安全局(Bureau of Industry and Security)的前助理部長納扎克·尼卡赫塔(Nazak Nikakhtar)認為,彼時政策界的主流觀點依然是:“美國需要中國市場,因此可以容忍中國的很多做法,以維持市場准入。但如今情況發生了變化,情報系統、白宮、國防部、商務部和美國貿易代表就安全風險逐步達成共識”。

在奧巴馬政府末期和特朗普任期內,美國國家安全官員一直在努力說服其他部門。特平認為,“此前的中美貿易政策只有一個方向(推進全面經貿往來),但當政府需要求做不同事情時,官僚機構內就產生了摩擦”。例如,在特朗普政府中,雖然總統表現出對抗態度,但同時也被中國經濟發展帶來的機會所吸引。其內閣選擇也反映了這種分裂,對华鹰派如國務卿蓬佩奧和副國家安全顧問馬特·波廷格(Matt Pottinger)與負責經貿事務的商務部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)等長期對峙,後者在上任初期曾力主要促進對華商業關係。

其結果是,在特朗普任期的大部分時間裡,議程本質上是分裂的。當美國國家安全局在各種打壓中國科技公司時,貿易官員則推動了中國歷史性的對美採購,作為第一階段貿易協定的一部分。時任國家安全委員會的中國事務工作人員的簡以榮(Ivan Kanapathy)認為,“雖然特朗普高舉貿易戰大旗,但其整個戰略是模糊的,實際執行上就像'打地鼠'一樣低效”。一個代表性的案例就是美國對華為的打壓事件。“財政部和商務部反對'華為禁令',各部門不斷拉扯,最終總統被安全部門說服”。

簡以榮如今依然在拜登政府擔任相關高級職務。他拒絕透露,在半導體、生物技術還是清潔能源領域,美國政府接下來是否會對其他中國公司使用對華為的同樣做法。但他明確指出,拜登政府沒有改變此前對華為的打壓政策,也延續了特朗普離任前推出了一系列限制中國技術發展的行動。例如,將中海油等央企業列入政府黑名單,並系統性攔截美國對特定的中國公司的投資。

逐步形成印太戰略支點

在拜登的領導下,打壓中國經濟的勢頭只會加強。隨著美國對中東地區事務參與的減少,拜登的國家安全團隊終於可以專注實現奧巴馬政府時期構想的“亞洲支點”:在試圖切斷中國的前進道路的同時,組成區域資本主義經濟體的反華同盟。

一方面,簡以榮等在拜登政府留任的國家安全官員,以及拜登政府起用的傑克·蘇利文等對华鹰派民主黨團隊,都決定將特朗普政府時期的關稅和貿易政策延續下來。另一方面,俄烏衝突也為所謂“保衛”議程打了一針強心劑,當俄羅斯使用能源供給和歐洲博弈時,美方也更加擔心自己對中國的經濟和數字技術依賴。拜登政府認為,解決方案是進一步升級美國的產業政策:不僅要與中國競爭,還要遏制其增長。

第一個要素是啟動新的論壇,邀請那些對特朗普政府時期的粗暴單邊言行感到焦慮的盟友,組建所謂“以自由市場為導向的國家聯盟”來對抗中國的經濟力量。具體而言,美國已發起了“印太經濟框架”,與中國台灣的平行經濟討論,以及針對西半球提出的經濟倡議“美洲經濟繁榮夥伴關係”等平台。雖目前這些舉措被批評尚未幫助美國公司爭取到新的市場機會,但美國政府創造了重新接觸盟友的一種方式。

與此同時,美國政府和民主黨人也啟動了新的產業政策以結束對中國公司的依賴。該議程將貫穿兩個立法方案,即後來的“芯片法案”和“通脹法案”。“芯片法案”自特朗普政府時期就在醞釀,其對半導體產業的補貼是前所未有的。“通脹法案”是民主黨人2021年未能通過的“重建美好未來” (Build Back Better)方案的縮減版,雖然許多社會福利支出項目被取消,但對整個清潔能源行業轉向“美國製造”的稅收優惠和補貼得到保留。

幫助制定“通脹法案”稅收優惠政策的進步經濟學家認為,這是羅斯福“新政”美國最大的產業政策,與“芯片法案”相結合後,能夠幫助美國擺脫對華經濟依賴。在“提升議程”的兩項立法通過後,拜登政府也將開啟其新的中國戰略的第三部分,即“保衛議程”:打壓中國的技術發展。10月初,美國商務部工業和安全局發布了兩項新規定,阻止美國公司向中國供應高端微芯片製造設備。儘管新規定沒有阻止非美國公司向中國出口,但也提出了迄今為止美國對境外科技公司最強有力的監管措施。這代表著一個更廣泛、更有野心的出口管制“新時代” 。

“新規定是'出口管制'的理念和政策的一個重大轉型。”曾主管過工業和安全局的前助理商務部長凱文·沃爾夫(Kevin Wolf)如是說。此前,出口管制被用來防止用於大規模殺傷性武器和最有害的常規軍事物品的貿易。如今,新規定將可能軍用的微芯片,用於製造這些微芯片的設備,以及為芯片工廠服務的人員全部納入監管,並且還通過立法行動加以鞏固。例如,“芯片法案”中就有一項為期十年的規定,要求接受其補貼的科技公司不能在中國建造先進的芯片工廠。“出口管制不再狹隘地與防擴散等軍事目標掛鉤,而成為一種國家戰略工具”。

對華遏制逐步升級

美國政府已經明確表示,對中國的遏制不會止步於芯片和出口管制。2022年9月,沙利文概述了美國政府將在三大領域試圖遏制中國的發展:計算(包括芯片、量子計算和人工智能)、生物科技以及清潔能源。“其他技術遠非無足輕重,但上述三大領域將在整個技術生態系統發揮乘數效應,因此美國國家安全的當務之急就是在這些領域取得明確的領先地位”。

不過,面對中國的生物和清潔能源領域,美國政府和國會的領導人需要新的遏制工具和方法。在這兩個領域,美國也沒有絕對的行業領導地位,而中國似乎似乎並不容易受到美國出口管制的影響。威廉姆斯認為,即將出台的一項行政命令可能會成為重要工具:通過針對美國在華投資,“限制中國對某些技術開發的資金來源”。然而,目前該命令可能覆蓋的行業和投資形式(例如是否要針對資本市場的投融資)尚不清楚。“和'芯片法案'一樣,這些政策目標都是最大程度地限制中國的自主創新”。

拜登還可以改寫特朗普發起的關稅遊戲,狙擊中國重點發展領域的科技公司。自2021年以來,美國政府一直在考慮一項計劃,一方面降低部分消費品的關稅,另一方面則提高清潔能源技術等領域的關稅。一些行業官員認為,一旦1月17日美國貿易代表對特朗普關稅的持續審查結束,該計劃就可能得到應用。然而,目前美國貿易署尚未確定最終的審查結束時間。

同樣不確定是中期選舉後相關立法的前景。過去幾年,民主黨參議院數次試圖推出《國家關鍵能力防禦法案》(又名“對外投資法案”),但尚未獲得成功。如今,參議院銀行委員會已重新就該法案舉行聽證會,此委員會中該法案的熱烈反對者帕特·圖米(Pat Toomey)也即將退休,因此民主黨希望通過下屆參議院最終確定該法案。然而,鮑勃·凱西(Bob Casey)等對华鹰派則擔心,剛剛接過眾議院的共和黨人可能會有其他優先事項,例如可能上任眾議院金融服務委員會主席帕特里克·麥克亨利(Patrick McHenry)更加親近華爾街。

自由貿易者有著相反的擔憂。民主黨議員墨菲認為,隨著美國主動減少和中國的經濟關係,美國企業可能從利潤上會逐步落後於其他盟國和中國。此外,通過政府挑選贏家和輸家,只需要一個“Solyndra公司事件”就能讓產業政策遭遇嚴重危機。(譯者註:奧巴馬政府多次為太陽能電池板公司Solyndra站台並破例提供行政和資金支持,合計至少投入5.27億美元。該公司於2011年9月突然破產,牽扯出技術造假、政治獻金等眾多腐敗問題,是彼時奧巴馬政府的一大醜聞。)

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 “脫鉤”的難題

墨菲的擔憂也直指美國政府和國會接下來的更深層次問題:中美經濟脫鉤究竟要進行到什麼程度。當前,美方對華經濟和科技的打壓升級有目共睹,但還有人希望美國政府繼續擴大行動。

在芯片法案剛剛發佈時,美國商務部對一些盟國的芯片公司“網開一面”。儘管它們使用美國公司的軟件,使其受到美國的出口管制,但政府決定不強迫荷蘭和日本的公司停止向中國出口芯片製造設備。彼時美國政府指出,如果將這些公司納入出口管制,他們會自行進行軟件開發以實現對華出口,只會剝奪美國公司的業務。此外,美國政府希望各盟國能自行效仿,並製定類似的出口管制措施。

然而,美歐合作可能有巨大困難。荷蘭和日本明確表示,他們不可能簡單地遵循美國在出口管制方面的指示。此外,歐盟認為美國正在以歐洲為代價來其重建的製造業,並對美國“通脹法案”提出的產業政策非常憤怒。例如,該法案規定最終新能源汽車裝配必須在北美完成,從而使歐盟汽車製造商失去了數千億美元的電動汽車補貼。前歐盟和瑞典駐世界貿易組織代表Hosuk Lee-Makiyama表示,歐盟正密切關注美國的單邊對華行動,以及其補貼政策,“美國的做法和他們描述的中國很接近”。相比拜登此前提出要與歐洲盟友和解的口號,如今歐盟更多感到的是背叛。

在對华鹰派眼中,美國政府一開始就應該把盟國也納入管控範疇。尼卡赫塔認為的美國可以採取單邊行動:“當我們已經完成立法,又何必再向外國政府施壓?”萊特希澤也指出,“歐盟總希望有個中間狀態”,但既然美國未來還要打壓更多中國更多的經濟和技術領域,他們必須提前做好站隊準備在特朗普政府時期,他就經常就有關問題與歐盟發生衝突。對於萊特希澤而言,“經濟脫鉤”不局限在靠高科技領域,消費領域的貿易也是在“資助中國”,美國應該最終消除的對華貿易逆差。

在下一屆國會中,共和黨對华鹰派有望繼續推動更廣泛的脫鉤,並且將拜登描繪成“對華鴿派”。目前而言,白宮正在回擊有關言論,並不斷強調政府將致力於做好科技打壓和經貿往來的平衡。托賓表示,現在已經不是2019年'全面脫鉤'的語境了。我們需要談論的是有選擇的脫鉤:定位美國的關鍵利益,建立起共識,找到恰當的措施,並逐步落地。” 

 

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本文為文化縱橫新媒體原創編譯“美國之變的想像與真實”系列之一,編譯自政治新聞網站POLITICO報導(2022年12月26日),原題為A sea change: Biden reverses decades of Chinese trade policy。歡迎個人分享,媒體轉載請聯繫本公眾號。

 

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