英國政府9 月8 日宣布，將立法禁止進口以色列在巴勒斯坦被佔領土非法墾殖區的商品，並對替墾殖區提供建築、基礎設施、融資和房地產服務的企業和個人實施制裁。英國也將禁止在境內廣告、推銷墾殖區土地。貿易禁令預計需要六到九個月才會正式生效，並從即日起追加製裁涉及或煽動對巴勒斯坦人暴力的極端墾殖者。

這是英國政策的重大轉向。過去英國一方面主張約旦河西岸墾殖區違反國際法，一方面仍允許相關商品進入英國市場；如今英國政府認為，以色列持續佔領巴勒斯坦領土的非法性，也應反映在英國與被佔領土之間的經濟關係上。

英國外交大臣米勒班（Ed Miliband）在國會發言時措辭罕見強硬，指控以色列「墾殖者恐怖分子」對巴勒斯坦人進行「種族清洗」，並稱英國政府正式將西岸佔領定性為不合法。不過，英國並未全面抵制以色列。米勒班強調，制裁針對的是1967 年後被佔領土上的非法墾殖，「綠線」（Green Line）以內的以色列不在其中；英國仍希望維持與以色列的正常貿易，他本人也明確反對「抵制、撤資、制裁」（BDS）運動。

以色列迅速展開報復。外交部長薩爾（Gideon Sa'ar）宣布關閉已有近兩百年歷史、主要處理東耶路撒冷、西岸與巴勒斯坦事務的英國駐耶路撒冷總領事館，併中止英國參與部分加薩協調與巴勒斯坦自治政府安全部隊訓練工作。 9 月9 日，以色列正式通知英方，領事館須在30 天內關閉，部分英國外交人員則被要求一週內離境。

耶路撒冷東側，一道跨過紅線的建案

這場英以外交衝突的主要導火線之一，是耶路撒冷東側的E1 墾殖計畫。

2025 年，《苦勞網》在「走入巴勒斯坦」系列專題中，曾實地走訪約旦河西岸的貝都因社區汗艾哈邁德（Khan al-Ahmar）。這個人口不多的社區座落在耶路撒冷與以色列墾殖區馬阿勒阿杜明（Ma'ale Adumim）之間，居民多年來面對拆除威脅、土地限制，以及週邊墾殖區持續擴張的壓力。汗艾哈邁德位於E1 計畫直接影響的局域內，是面臨被迫遷移風險的18 個巴勒斯坦社區之一；聯合國人權高專辦警告，E1 若落實，這些社區將被以色列墾殖者取代。

米勒班9 月8 日在英國國會說明政府為何決定採取新制裁時，特別提到汗艾哈邁德。他回憶起自己2014 年曾前往當地拜訪貝都因社區；十多年後，以色列政府正式推進E1 住宅建設，他形容這跨越了一條長期存在的紅線。

自1990 年代以來，歷屆以色列政府都曾嘗試在這片位於東耶路撒冷與馬阿勒阿杜明之間的土地興建大型墾殖區，但由於美國與歐洲長期反對，住宅計畫數十年來始終未真正進入大規模施工。真正的轉折出現在近年：E1 的3,401 戶住宅計畫在2025 年8 月取得最終規劃批准，同年12 月，以色列住房部已刊登涵蓋全部3,401 戶的建築招標；今年8 月18 日，政府又另行發布其中1,234 戶的新招標；今年8 月18 日，政府又另行發布其中1,234 戶的新招標截止日期，並直接在以色列大選前預訂，1,234 戶的新招標9 月8 日，耶路撒冷地方法院又駁回人權團體與巴勒斯坦居民要求暫停1,234 戶招標程序的臨時聲請，使投標得以繼續；但法院尚未裁定E1 建設計畫本身是否合法，相關訴訟仍在審理中。

E1 卡在西岸最敏感的節點上。如果馬阿勒阿杜明透過E1 一路向西，與東耶路撒冷的以色列墾殖區連成一體，就會形成一條橫向穿越西岸中部的以色列控制帶，使拉馬拉、東耶路撒冷與伯利恆之間原本就已破碎的巴勒斯坦空間更加難以連接。聯合國今年6 月公佈的報告指出，E1 是墾殖持續擴張的重要案例；英國等九國5 月共同警告，E1 如果實施，將把西岸一分為二，嚴重破壞未來巴勒斯坦國的領土連續性。

E1，可以說是以色列數十年墾殖佈局中的關鍵拼圖之一。

從制裁極端墾殖者，到製裁整套墾殖經濟

英國並不是到今年才開始反對以色列墾殖。至少從2005 年起，英國便不允許1967 年後被以色列佔領土地上生產的商品，以「以色列產品」名義享關稅優惠。英國現行與以色列的貿易協定也明確排除被佔領土；進口商申請以色列優惠稅率時，必須提供產地數據，證明商品並非產自1967 年6 月後由以色列管轄的地區。

過去幾年，西方國家的製裁又更進一步，但主要鎖定的是個別極端墾殖者。英國2024 年開始採取相關制裁，2025 年5 月再針對三名墾殖者、兩處未經授權的墾殖前哨站及兩個支持暴力的組織施加金融與旅行限制；同年6 月，更與澳洲、加拿大、紐西蘭、挪威聯手製裁以色列國家安全部長班吉維爾（Itamar Ben-Gvir）及財政部長史莫特（Bezal Smot），針對巴勒斯坦人。

這些制裁的政治邏輯，鎖定的主要是極端暴力以及協助暴力者，尚未觸及整套墾殖制度。直到今年6 月，英國官方指引才從提醒企業注意「聲譽風險」，強化為明確建議英國企業不要在非法墾殖區從事投資、採購、金融交易、旅遊服務或其他直接使墾殖區受益的活動——但當時仍沒有法律處罰。三個月後，英國才宣布將立法把這些政策勸告，轉化為具有法律強制力的禁令。

英、法、加拿大聯手，歐洲從譴責走向貿易限制

同一天，英國、法國與加拿大發表共同聲明，宣布將禁止進口墾殖區商品，並對協助、促成墾殖活動或從中獲利者採取針對性措施。三國明確將E1 的推進與不斷增加的墾殖者暴力，列為採取行動的原因。

加拿大、丹麥、芬蘭、法國、冰島、愛爾蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、西班牙、瑞典與英國，共12 國外長另外發表聲明，表示將在國內推動、支持歐洲層級的墾殖區商品貿易限制，或積極考慮相關措施，並特別點名愛爾蘭、西班牙、荷蘭、挪威與比利時已先行採取不同程度的措施。西班牙自2025 年起已禁止墾殖區商品進口；愛爾蘭則已於今年7 月完成相關立法。

根據英國國會研究數據估計，2025 年英國與整個巴勒斯坦被佔領土的貿易總額約3,800 萬英鎊，遠低於同期約60 億英鎊的英以貿易。這些措施的政治象徵意義因此遠大於實際經濟影響，凸顯越來越多歐洲國家開始把「墾殖區違反國際法」這句說了數十年的外交辭令，轉化為實際行動。

由於包括德國在內的部分歐盟國家反對全歐盟統一禁令，法國等國近來轉向由個別國家先行立法。美國則走向完全相反的方向，目前並未跟進禁止墾殖區商品。

五十年前蓋下去的，就算合法了嗎？

根據以色列反墾殖組織「現在就和平」（Peace Now）統計，納坦雅胡現任政府自2022 年底上台以來，截至今年7 月已批准104 個新的正式墾殖區。這個數字看似驚人，但拆開來看，其中真正從無到有批准的新墾殖區只有38 處；另外16 處，是原本已經存在、但行政上被列為其他墾殖區附屬“社區”的聚落，如今被政府改列為獨立墾殖區；剩下50 處，則是原本未經授權的前哨站，如今被政府改列為獨立墾殖區；剩下50 處，則是原本未經授權的前哨站，如今被政府改列為獨立墾殖區；剩下50 處，則是原本未經授權的前哨站，如今被政府改列為獨立墾殖區；剩下50 處，則是原本未經授權的前哨站，如今獲得追認。

換句話說，超過六成的「新墾殖區」，其實是既有聚落換了個行政身分。這種模式並非近年才出現。自1990 年代以來，西岸墾殖便經常透過前哨站逐步擴張：墾殖者先在未經正式批准的山丘搭起貨櫃屋、拖車或簡易住宅，政府則可能提供道路、水電、軍事保護等公共資源；等聚落形成一定規模，再透過土地重新分類、都市計畫或併入鄰近墾殖區等行政程序，使原本未經授權的行政程序，使原本未經授權的行政程序，使原本未經授權的行政程序，使原本未經授權的行政程序，使原本未經授權的行政程序，使原本未經授權的行政代碼今年3 月，以色列安全內閣一次批准34 個墾殖區，同時包含真正的新墾殖區、既有前哨站的追認，以及原屬其他墾殖區「社區」的行政升格。

一個今天被國際社會譴責為非法前哨站的地方，只要居民成功住下來、道路與基礎設施建成、政府提供保護，再經過數年甚至數十年，就可能逐漸成為外交談判中難以忽視的人口與土地現實。國際社會可以嚴厲斥責以色列新的墾殖活動，卻往往難以提出具體措施，回應那些五十年前就開始興建、如今已經存在數十年的墾殖區。

從國際法來看，2016 年聯合國安全理事會第2334 號決議曾重申，以色列在1967 年以來被佔領的巴勒斯坦領土（包括東耶路撒冷）創建的墾殖區均沒有法律效力，並要求以色列立即、完全停止所有墾殖活動。 2024 年國際法院（ICJ）的譫詢意見則進一步指出，以色列持續存在於巴勒斯坦被佔領土已屬非法，不只必須停止新的墾殖活動，也負有撤離現有墾殖區墾殖者的義務；其他國家同樣不得透過貿易、投資或其他形式，協助維持這種非法狀態。

然而，過去數十年的外交實務，卻逐漸模糊了這條原本清楚的法律界線。西方國家一方面持續主張1967 年後的墾殖區違反國際法，另一方面，兩國方案的和平談判又長期缺省，未來以巴邊界可以在1967 年界線基礎上，透過雙方同意的土地交換加以調整。一些人口龐大、鄰近以色列本土的大型墾殖區，於是逐漸被視為未來談判中可能留在以色列的既成事實。

國際法拒絕承認一個國家可以透過佔領及人口移入取得領土，外交談判卻不得不面對佔領持續數十年後形成的人口與太空現實。今天被各國要求立即制止的新墾殖，如果成功推進、人口持續增加，再過十年、二十年，也可能成為下一個外交官口中難以逆轉的既成事實。英國這次政策轉向的意義，正是把矛頭同時對準所有非法墾殖區的商品，也把建築、金融、土地交易等支撐既有墾殖體系的經濟活動一併納入製裁。

E1 尚未蓋成，既成事實早已存在

2025 年《苦勞網》走訪汗艾哈邁德時，E1 的大規模住宅計畫尚未真正動工，但墾殖造成的影響已經清楚可見。馬阿勒阿杜明是一座人口數萬、道路與公共設施完整的大型以色列墾殖區；汗艾哈邁德的貝都因居民卻長年難以取得建築許可，房屋與由國際援助興建的學校都面臨拆除威脅。

既成事實並不是等到住宅完工後才會發生。道路、土地使用限制、週邊墾殖區擴張，以及前哨站逐步取得基礎設施和政府承認，都在正式建設之前就已經改變當地居民的生活空間。等到一個聚落完成行政追認，或數千戶住宅真正落成時，土地上的變化往往早已累積多年。

以色列墾殖政策的力量，就在於先製造既成事實，再讓時間增加逆轉它的政治成本。今天被視為必須阻止的擴張，可以在時間、人口與行政追認的作用下，逐步轉化成下一輪和平談判中不能忽略的現實。

英國這次祭出製裁，意義在於試圖打破這個循環：新政策不只針對尚未建成的E1，而是準備禁止所有非法墾殖區商品，問題不再只是如何阻止下一批墾殖區擴張，而延伸到那些已經建成數十年、並透過市場與國際經濟往來逐漸正常化的墾殖區。

這也凸顯了西方政策的遲來。 E1 尚未全面建成，因此仍被視為一道可以阻止的紅線；但就在它旁邊，馬阿勒阿杜明已經存在數十年，成為人口數萬的大型墾殖區，逐漸被納入未來土地交換的外交想像。從汗艾哈邁德望向這些矗立在山丘上的建築，所謂新的與既有的墾殖，其實只是同一個土地擴張過程的不同時間階段。

英國正試圖阻止E1 成為下一個既成事實。背後真正的考驗是：當一個違反國際法的既成事實已經存在二十年、三十年甚至半個世紀，各國國會不會仍按照同一套法律原則對待它，而不是因為它存在得夠久，就接受它已經無法改變。

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